Cómo hacer que las burocracias funcionen mejor

La palabra burocracia se pronuncia a menudo con un tono de desagrado, como si significara “normas oficiales que solo dificultan la vida sin motivo”. Evoca imágenes de resmas de papeleo: una maraña de trámites burocráticos que se erige en obstáculo para el progreso. Pero la definición de burocracia es, sencillamente, un cuerpo de funcionarios no elegidos que se encarga de la administración —en otras palabras, las personas que realmente consiguen que las cosas se hagan—.

El presidente de Estados Unidos, Donald Trump, sostiene que la burocracia federal estadounidense se ha alejado demasiado de sus objetivos, y ha firmado órdenes ejecutivas en las que cita el objetivo de hacer que el gobierno sea “ágil, receptivo y responsable”.

Knowable Magazine habló con la politóloga Katherine Bersch, del Davidson College de Carolina del Norte, sobre la evolución de las burocracias, por qué las necesitamos, cómo pueden corromperse y las formas más responsables de desenredar los trámites.

Bersch, coautora de un artículo sobre la burocracia con el politólogo de la Universidad de Stanford Francis Fukuyama en el Annual Review of Political Science de 2023, es también investigadora afiliada al Governance Project del Center on Democracy, Development and the Rule of Law de Stanford. Además, es cofundadora de la Global Survey of Public Servants y está escribiendo un libro cuyo título provisional es Who Governs? Presidents versus Environmental Agencies in the US and Brazil (¿Quién gobierna? Los presidentes frente a las agencias medioambientales en Estados Unidos y Brasil). Esta entrevista ha sido editada para lograr mayor claridad.

¿Cuál es la historia de las burocracias? ¿Dónde se originó el concepto y cómo ha evolucionado?

Siempre ha sido cierto que las ideas y las políticas no se ejecutan solas. Necesitas una burocracia, un grupo de servidores, que lo hagan por ti. Eso es cierto para los Estados nación, y también para las empresas y las universidades.

El gran salto en la evolución de la burocracia, hacia un lugar que no sea corrupto, se produce cuando las personas nombradas para ella no son amigos o familiares o compinches políticos que pueden pagar por su puesto, sino personas seleccionadas por su experiencia, meritocráticamente. Si nos remontamos más de mil años atrás, China es uno de los primeros lugares donde vemos el desarrollo de una burocracia realmente importante con exámenes de ingreso. Era muy grave que te descubrieran haciendo trampa —el castigo podía ser la muerte—. Sabemos por una amplia bibliografía que la corrupción es menor donde hay funcionarios contratados meritocráticamente.

Esta ha sido una transición complicada para los Estados de todo el mundo. Es difícil de conseguir, y una vez perdida es difícil recuperarla. Algunos han hecho esa transición, otros no. En Estados Unidos, la Ley Pendleton de 1883 impuso un sistema de contratación y promoción basado en el mérito. Hasta entonces, había mucha corrupción. Yo estudio América Latina, y Brasil es un gran ejemplo de un sitio donde las personas son nombradas meritocráticamente. Pero también tiene una capa muy gruesa de nombramientos políticos. En África, una burocracia fuerte y designada meritocráticamente es muy poco común.

En Estados Unidos, ¿quién compone la burocracia?

Hay aproximadamente 2,2 millones de funcionarios federales civiles. Cabe señalar que el tamaño de la planilla del gobierno federal ha permanecido prácticamente invariable durante 50 años, a pesar de que la población ha crecido más de un 60 %. Yo diría que el número de funcionarios es bastante bajo. Tal vez sea controvertido decirlo, pero es cierto. Además, hay muchos contratistas —yo fui uno de ellos— que a menudo reciben una mayor retribución monetaria.

Quiénes son estas personas varía mucho de un departamento a otro, de una agencia a otra. Es muy diverso, desde personal de la Agencia de Protección del Medio Ambiente (EPA) a guardas forestales o trabajadores de correos. A menudo se piensa que la mayoría están en DC, pero están dispersos por todo el país.

La gente tiende a calificar a los burócratas de oficinistas de poca categoría y a afirmar que solo son una máquina de generar trámites y papeleo ¿Es justa esta percepción?

Creo que esa percepción existe en Estados Unidos, y quizá en algunos otros países, pero no en todos. Cuando pregunto a los estudiantes de EE.UU. cuántos están pensando en entrar en la fuerza de trabajo federal o en presentarse a un examen de la función pública, son muy pocos los que levantan la mano. En Brasil, muchas. Es una percepción muy diferente.

Puede haber mucha tramitología. Por ejemplo, la contratación pública: la forma en que el Gobierno compra cosas, desde tanques hasta computadoras. El número de normas públicas en Estados Unidos es solo asombroso. Tienen que marcar muchas casillas. Muchas de estas normas son loables en sí mismas, ya que establecen directrices de buenas prácticas, pero en conjunto pueden resultar problemáticas.

Pero muchas de las normas por las que se rigen los funcionarios proceden del Congreso; no las han creado ellos.

Muchos estadounidenses se quejan actualmente de que los funcionarios tienen una permanencia injusta, que no se les puede despedir.

Los burócratas pueden ser despedidos, con causa. Es difícil, pero posible. Pero la idea de que el presidente no puede venir de repente y despedirte es la base de una administración estable e imparcial. Hay una tensión delicada. ¿Hasta qué punto y cómo se motiva a los funcionarios si sus puestos son tan seguros?

En las mejores agencias hay un espíritu de cuerpo, donde la reputación entre sus compañeros les motiva de verdad. Otro lugar donde esto ocurre son las universidades; entre el profesores numerarios. Pero hay gente muy trabajadora, aunque sea muy difícil despedirla.

Una variable interesante es el grado de autonomía de los burócratas: en otras palabras, si pueden tomar sus propias decisiones o están bajo una dirección firme. ¿Qué opinan los estadounidenses al respecto?

En general, los estadounidenses desconfían mucho de un Estado centralizado. Eso ha determinado nuestra incomodidad a la hora de dar autoridad a los burócratas; como nos preocupan los burócratas deshonestos o renegados, hay muchas limitaciones.

Por otro lado, no nos gusta la tramitología, nos gusta la eficacia. Por eso queremos dar a la agencia un margen razonable de discrecionalidad, para que pueda reducir el papeleo con sentido común.

¿Cómo ha cambiado la autonomía de los burócratas estadounidenses a lo largo del tiempo?

Un cambio importante se produjo a raíz de la Gran Depresión, cuando el gobierno federal asumió un mayor protagonismo. Surgió una sopa de letras de nuevas agencias y organismos reguladores que dictaban normas con fuerza de ley. Esta repentina expansión suscitó la inquietud de la opinión pública: ¿No era el Congreso el que debía dictar las leyes? Los miembros del Congreso se mostraron cada vez más inquietos. Como respuesta, en 1946 promulgaron la Ley de Procedimiento Administrativo (APA), una ley que puede parecer árida, pero que todos los estadounidenses deberían conocer mejor.

La APA se describe a menudo como cuasiconstitucional. Establece procedimientos mediante los cuales las agencias administrativas pueden crear normas con fuerza de ley. Por ejemplo, las agencias deben notificar públicamente las normas propuestas y dar tiempo a la gente para que haga comentarios, y luego deben ser explícitas sobre cómo incorporan esos comentarios, lo que inyecta un cierto grado de responsabilidad.

Esta es una de las mayores limitaciones para la elaboración de normas por parte de las agencias, y una de las mayores limitaciones para la desregulación. Se tarda mucho tiempo en elaborar una norma o en suprimirla. Las agencias deben ofrecer una justificación que resista la revisión judicial y no se considere “arbitraria y caprichosa”. Eso es difícil.

El presidente Trump sostiene ahora que las agencias deben derogar una serie de reglamentos federales, y que tienen una “buena causa” para hacerlo sin notificarlo para que se hagan comentarios. Muchos académicos han dicho que esto desmantelaría la APA. ¿Hay otros movimientos en marcha para cambiar la autonomía burocrática en Estados Unidos?

Desde 1984 hasta el verano de 2024, existió algo conocido como deferencia Chevron. La idea es la siguiente: cuando un estatuto es aprobado por el Congreso, a veces puede ser vago. Como podría decirle a la EPA: “Ve a crear aire limpio”. La EPA tiene que averiguar cómo hacerlo. Por lo tanto, la deferencia de Chevron significa que los tribunales deben diferir a un juicio razonable de la agencia como los expertos.

Pero el verano pasado tuvimos el caso Loper Bright Enterprises contra Raimondo. El Servicio Nacional de Pesca Marítima había exigido a las empresas pesqueras que contrataran a alguien para controlar lo que traían, y eso costaba mucho. La empresa pesquera Loper Bright luchaba contra esa norma. La Corte Suprema de EE.UU. decidió que, en realidad, los tribunales tienen autoridad para interpretar la ley por sí mismos y no tienen que ceder ciegamente ante las agencias.

Eso anuló la deferencia Chevron. Algunos conservadores pensaron que esto era bueno: su argumento era que Chevron daba a los liberales de izquierda en la burocracia demasiada rienda suelta. Pero muchos liberales que estaban en contra de la anulación ahora están a favor de ella, porque podría permitir a los tribunales limitar los cambios del presidente Trump a las normas federales. Todavía estamos haciéndonos una idea de los efectos de este cambio.

¿Es bueno o malo que el líder de una nación intervenga en la autonomía burocrática?

Mucho depende de quién creas que actúa en interés público. Si crees que el presidente actúa en interés público, es bueno que pueda intervenir. Si crees que la función pública es capaz y actúa en interés público, es bueno que tenga autonomía.

El mundo polarizado de EE.UU. ahora mismo mira esto a través de lentes muy diferentes. Algunos ven a los funcionarios como personas inteligentes dispuestas a aceptar un salario más bajo porque les interesa mucho el estado del país; otros los ven como vagos y egoístas.

En cuanto al argumento legal para que un líder intervenga con autonomía burocrática en EE.UU., verás que se utiliza un término: teoría del ejecutivo unitario. Esto es lo que Trump está utilizando como base de su poder para saltarse las restricciones. Es la idea de que la autoridad exclusiva del poder ejecutivo recae en el presidente como funcionario electo.

Pero, ¿es esa la única fuente de legitimidad que tenemos: la legitimidad electoral del presidente dentro del poder ejecutivo? Muchos de nosotros diríamos que no. El Congreso también tiene legitimidad electoral y es quien crea las agencias. Hay legitimidad de procedimiento a través de cosas como la APA, aprobada por el Congreso, que inyecta responsabilidad democrática en las agencias.

¿Cómo se compara la burocracia estadounidense con la de otros países?

En materia de regulación y aplicación, las burocracias nacionales tienen todo tipo de trabas, tanto antes (ex ante) como después (ex post) de la elaboración de las normas. La forma en que los distintos países establecen esto es muy diferente. En comparación con EE.UU., por ejemplo, Francia tiene unas restricciones ex ante muy débiles, pero muy fuertes ex post. Francia, en particular, no tiene un equivalente a la Ley de Procedimiento Administrativo. En su lugar, las políticas administrativas pueden ser objeto de recurso solo después de haber sido aplicadas.

Tanto Trump como el anterior presidente de Brasil, Jair Bolsonaro, intentaron transformar sus agencias medioambientales. Lo que frenó a Trump en su primer mandato fue el proceso de notificación y comentario requerido antes de eliminar regulaciones. Mientras que, en Brasil, Bolsonaro simplemente usó su bolígrafo y firmó la eliminación —durante un momento de distracción, durante Covid— de un montón de políticas que pretendían proteger la Amazonía. Hay dinámicas muy diferentes en todo el mundo sobre quién tiene el poder dentro del Estado.

Existen indicadores de democracia que cuantifican e ilustran el grado de democracia de los países. ¿Existen indicadores similares para las burocracias y lo “buenas” que son?

Siempre quise tener en mis manos indicadores de eso: de capacidad (o aptitud) burocrática y de autonomía. A veces vas a un organismo y piensas: “Vaya, esta gente sabe lo que hace, son rápidos y eficientes”. ¿Podemos cuantificarlo y compararlo entre los distintos Estados?

Cuando conocí a Frank Fukuyama me di cuenta de que compartíamos la visión de comparar los Estados nacionales y su capacidad para hacer las cosas. Uno de los enfoques era encuestar a los propios funcionarios públicos: ¿Cómo son nombrados para sus cargos? ¿Qué los motiva? Este proyecto se ha ido desarrollando con el tiempo. Me incorporé al Proyecto Frank sobre Gobernanza en 2015. Nos asociamos con colegas y nos pusimos a pensar juntos para elaborar una lista de preguntas básicas para la Encuesta Global de Funcionarios Públicos. Ahora tenemos millones de respuestas de funcionarios de más de 25 países.

Hasta ahora, hemos analizado aspectos como la satisfacción en el trabajo o si las personas consideran que los méritos son importantes para los ascensos. En el Reino Unido, por ejemplo, solo el 28 % de los encuestados está de acuerdo en que su salario refleja adecuadamente su rendimiento. El siguiente paso será crear indicadores de capacidad y autonomía. Eso aún está por llegar.

¿Otros Estados han tenido dificultades o sufrimientos al intentar arreglar sus burocracias?

En Brasil, fue un momento muy difícil bajo Bolsonaro. Había listas rojas de funcionarios que no estaban en línea con la agenda de Bolsonaro, y un montón de cargos legales inventados. Se creó una verdadera sensación de miedo. A pesar de que la administración pública cuenta con una sólida protección de la permanencia en el cargo, en algunos casos fueron despedidos; a veces se les dejaba fuera de las salas donde se tomaban las decisiones.

En otro ejemplo de Brasil, aunque con un líder diferente, había una agencia de infraestructuras que siempre se consideró corrupta, por lo que la destruyeron. Pero se necesitaba una agencia de infraestructuras. Así que, unos años más tarde, la volvieron a crear, pero su capacidad era muy escasa.

En Argentina, ha habido momentos en que los políticos han recortado el sector público hasta el tuétano. Por ejemplo, privatizaron el servicio nacional de ferrocarriles. Pocos años después, estaba tan quebrado y tan endeudado, que acabaron metiendo dinero en él. No les quedaban funcionarios que entendieran lo que estaba pasando, así que acabaron intentando volver a contratar a muchos de los mismos funcionarios.

Creo que la gente espera que se puedan romper algunas cosas y luego arreglarlas para mejorarlas. Pero algunos de estos sistemas son muy antiguos; hay que entenderlos antes de romperlos.

¿Hay ejemplos de burocracias que se reformen de una mejor manera?

Existen muchos casos exitosos de reforma incremental. En Brasil, programas como la sanidad pública y Bolsa Família (un programa de transferencias condicionadas para familias pobres) se desarrollaron gradualmente mediante la experimentación y la adaptación. Chile y Uruguay construyeron unos servicios públicos sólidos mediante reformas graduales con base institucional. Corea del Sur y China —a pesar de sus contextos históricos autoritarios— se han basado en enfoques graduales y experimentales de la gobernanza. Puede que estos casos no acaparen titulares, pero demuestran que una reforma paciente y a largo plazo puede producir instituciones públicas capaces y fiables.

Pero, ¿quién dijo alguna vez “quiero ser un reformista incremental”? Ese es el reto político.

¿Es necesario reformar el sistema estadounidense?

Yo diría que sí. Muchos de los que estudiamos el sector público diríamos que hay muchas reformas de sentido común que podríamos hacer para que las cosas fueran más eficientes. Frank dirige el grupo Reform for Results.

Una de las áreas que creo que está madura para la reforma es el sistema de tecnología de la información (TI) en el gobierno. Recuerdo cuando vivía en Canadá y pensaba: “Vaya, esto es mucho más rápido”. Estados Unidos siempre ha tenido bases de datos más compartimentadas por miedo a que el gobierno lo sepa todo sobre ti. En Brasil, hay una base de datos para todos los funcionarios, para el presupuesto federal. Es mucho más fácil.

Creo que nos beneficiaría poder contratar más rápidamente a expertos de alto nivel en, por ejemplo, informática. Y reducir los procedimientos en determinados ámbitos — absolutamente—. Muchos funcionarios se alegrarían de no tener que rellenar tantos formularios.

Muchos de nosotros empezamos esperanzados con el esfuerzo del Departamento de Eficiencia Gubernamental (DOGE) —que colaboraría con el Congreso para introducir cambios—. Hay toda una agenda apasionante de cosas que podemos hacer para reformar el sector público, pero eso requiere reflexión, tiempo y experiencia, no una motosierra.

¿Es inesperado lo que está ocurriendo ahora con la burocracia estadounidense?

Imparto un curso sobre corrupción. Este ha sido un año muy interesante para impartirlo. Cosas que no esperábamos ver en EE.UU. están ocurriendo rápidamente. La idea de que el hombre más rico del mundo, Elon Musk, estuviera asesorando al presidente sobre lo que parece ser toda la composición de la burocracia federal, incluidas las agencias que regulan sus propios intereses empresariales, es —no sé cómo decirlo— sorprendente.

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¿Qué cree que ocurrirá a continuación en Estados Unidos?

Me sorprende que el Congreso haya guardado tanto silencio sobre el DOGE. La capacidad de gobierno tarda mucho tiempo en desarrollarse, sobre todo en Estados Unidos, donde los funcionarios no reciben grandes salarios. Mi gran preocupación es que esto va a debilitar nuestra capacidad a largo plazo.

¿Qué pasará con el uso de la APA, con el periodo de notificación y comentario? Estoy a favor de reducir el procedimentalismo en muchas áreas, pero no en la elaboración de políticas. Queremos que se encargue el Congreso, o que cuando lo hagan las agencias, se haga con cuidado. Si la administración Trump encuentra resquicios legales en la APA, eso sería un gran problema. Porque si controlas el personal y los procedimientos, incluida la capacidad de hacer normas con fuerza de ley sin restricciones de procedimiento, no tienes restricciones en tu presidencia. Y eso es territorio peligroso.

Artículo traducido por Debbie Ponchner