¿Funciona pagarle a la gente para que no tale el bosque?

Los ecosistemas naturales nos hacen innumerables favores, desde purificar el agua y el aire hasta albergar y alimentar a los polinizadores que necesitamos para cultivar gran parte de lo que comemos. Sin embargo, los propietarios de las tierras pueden tener en mente otros usos directos más rentables para sus terrenos, ya sea cultivar, criar ganado o construir una fábrica, un edificio de apartamentos o un complejo de oficinas.

Podría parecer justo, entonces, que si queremos que la gente deje intactas sus tierras silvestres por el bien mayor, deberíamos colaborar para aliviar el costo de oportunidad: el dinero que una persona podría haber ganado desarrollando la tierra. Pero, ¿cómo organizamos esto de manera justa y eficaz?

El economista Sven Wunder, científico principal del Instituto Forestal Europeo y asociado sénior del Centro para la Investigación Forestal Internacional, ha pasado años investigando precisamente esto. Wunder, quien compartió sus ideas en dos artículos de 2020 en el Annual Review of Resource Economics, dijo a Knowable Magazine que con frecuencia faltan pruebas sobre la efectividad de esos proyectos —pero está a nuestro alcance hacerlo mejor—.

Esta entrevista ha sido editada para lograr más claridad.

¿Cuál es la filosofía detrás de los esquemas de pago por servicios ambientales (PSA) y cuál es su experiencia al respecto?

Durante mucho tiempo, el movimiento conservacionista en su mayoría sostuvo la idea de que la conservación es para el bien de todos, incluidos los propietarios de tierras, y que solo necesitamos darle a la gente educación ambiental para persuadirla. Pero en términos de lo que podrían haber hecho con la tierra, evitar el desarrollo de los terrenos no siempre es beneficioso para los propietarios, al menos no sin una compensación.

Me especializo en esquemas de incentivos para la conservación y el uso sostenible de los bosques, en los que si un propietario acepta no talar el bosque recibe un pago o una recompensa mediante la venta de ciertos derechos sobre la tierra durante un tiempo determinado. Normalmente, esto restringe el uso de sus propios terrenos. He trabajado en los trópicos durante más de 20 años, en países como Brasil, Perú, Ecuador, Colombia e Indonesia. Aún lo hago, pero mi investigación actual también incluye a Europa.

Debo añadir que, en el ámbito europeo, las evaluaciones de impacto no han sido nada comunes. Cuando hacemos algo en el Sur Global, todos quieren saber si estamos obteniendo una buena relación calidad-precio por nuestras inversiones. Pero cuando se trata de nuestro propio patio trasero a menudo somos más reacios a conocer los datos concretos, porque algunos subsidios pueden funcionar mejor para sostener los ingresos de los agricultores, por ejemplo, y tal vez no tan bien para el ambiente, y no queremos profundizar demasiado para descubrirlo.

¿Existen estudios que comparen la eficacia de, por ejemplo, la educación versus la compensación?

De eso tratan los artículos que escribí de forma conjunta para el Annual Review of Resource Economics; ambos hacen un balance de la evidencia disponible. Hay algunos programas educativos —los llamamos “intervenciones habilitantes”—. Pero no hay muchos estudios al respecto y el registro no es muy bueno.

Idealmente, ¿cómo deberíamos evaluar el impacto de varios enfoques?

Nos inspiramos en cómo se comparan diferentes tratamientos en la ciencia médica, comparando un área que recibe un determinado “tratamiento” con una de control que no lo recibe. A menudo se argumenta que el estándar de oro es un ensayo controlado aleatorio —las áreas o los propietarios de tierras se asignan aleatoriamente al grupo de tratamiento o de control—. Pero a menudo es difícil convencer a las organizaciones para que implementen las cosas de esa manera. A veces se les puede persuadir para que desarrollen un programa en el que algunas personas reciban beneficios ahora y otras más adelante. Pero incluso eso suele ser difícil de hacer, porque los que tienen que esperar probablemente no estarán contentos con el arreglo.

Por lo tanto, los estudios de este tipo son todavía relativamente poco frecuentes, pero Seema Jayachandran y sus colegas publicaron un estudio de referencia en Science en 2017. Estudiaron los efectos de los pagos por la conservación de los bosques en 121 aldeas de Uganda, 60 de las cuales fueron seleccionadas al azar para participar en el programa. Usando imágenes satelitales, este estudio demostró de manera convincente que la pérdida de cobertura arbórea cerca de esas aldeas fue solo la mitad de la observada alrededor de las otras aldeas —4,2 % en promedio, en lugar de 9,1 %—.

Al utilizar una metodología sólida para mostrar un claro efecto de “tratamiento” de los pagos para los agricultores, ese estudio tuvo bastante impacto. Y una vez finalizado el proyecto, el Banco Mundial hizo un estudio de seguimiento —que publicaron como informe— para ver qué pasaría cuando dejara de llegar el dinero.

En cierto modo, los resultados del Banco Mundial también fueron tranquilizadores: la deforestación volvió a aumentar al mismo ritmo que antes, pero eso no eliminó la pérdida que se había evitado —la cubierta arbórea total perdida cerca de las aldeas del proyecto no alcanzó a la de otros pueblos—. Entonces, cuando dejas de pagar, no has eliminado el problema, pero al menos lo has mitigado durante la duración del proyecto. Esto es importante: en el contexto del cambio climático, incluso los beneficios temporales cuentan.

¿Cree que sería importante que todos los proyectos de este tipo probaran primero su enfoque de esta manera, implementando inicialmente su programa solo en algunas de las áreas objetivo y comparándolas con las áreas que aún no han recibido una intervención?

Sí —y si no es posible realizar un ensayo aleatorio, pueden funcionar otros métodos de evaluación de impacto—.

Un ejemplo es el proyecto Trans-Amazon en la Amazonía brasileña, en el que un grupo de agricultores seleccionados de forma no aleatoria recibía pagos por los servicios ambientales de mantener intacto su bosque. Los demás no recibieron ningún pago; solo asistencia técnica.

Al principio encuestamos a esos agricultores y a dos grupos de control de agricultores: uno dentro del proyecto que solo recibió asistencia técnica y ningún pago, y otro fuera del proyecto que no recibió ningún tratamiento, pero era una buena combinación de características básicas como el tamaño de la finca, los ingresos, la distancia a las carreteras y a los mercados, etc.

Gracias a las evaluaciones de impacto pudimos ver que los agricultores que recibieron pagos habían reducido efectivamente su deforestación en comparación con los grupos de controles equivalentes, por lo que pudimos atribuir resultados de conservación deseables a una política específica.

En otros casos en los que la intervención ya se ha implementado, obviamente no se puede estudiar el comportamiento de las personas en tiempo real. Tendrás que basarte en datos preexistentes, como imágenes satelitales o censos agrícolas.

Se trata de simular de manera creíble lo que habría sucedido sin la intervención específica.

Me imagino que es posible que algunos responsables de proyectos no estén muy seguros de cómo hacerlo de manera correcta. ¿Cuál sería su consejo para ellos?

Creo que es ideal que los investigadores trabajen directamente con los implementadores y los ayuden a adaptar la intervención a lo largo del camino para aumentar su posible impacto. Los investigadores también pueden ayudar a comunicar los hallazgos de manera más amplia, de modo que otros proyectos puedan aprender de ellos cómo hacerlo mejor.

Muchos implementadores pueden tener un poco de temor a los investigadores, porque obviamente existe el riesgo de que resulte que lo que han estado haciendo no logre lo que se suponía que debía lograr. En ese sentido, creo que son los donantes los que realmente necesitarían presionar para que estas evaluaciones de impacto sean una parte integral de la implementación, en especial para programas más grandes que están gastando mucho dinero.

¿Por qué es necesario comparar un área de proyecto con otras áreas? ¿Por qué no es suficiente que las personas vean un progreso claro —digamos, la reducción de la deforestación— en el área en la que trabajan?

Porque necesitas dar cuenta de lo que habría sucedido sin tu intervención. Debes evaluar todas las cosas más allá del tratamiento que también pueden estar afectando al bosque. Por ejemplo, algunos proyectos que venden créditos de carbono por la deforestación que afirman haber evitado se encuentran en medio de la nada, donde de todos modos la deforestación era muy improbable.

Recientemente terminamos una evaluación global que se publicó en Science en agosto. En este estudio analizamos proyectos certificados por Verra. Esta es la organización que desarrolló el estándar principal para los mercados de compensaciones voluntarias —que permiten a empresas e individuos comprar créditos de carbono para compensar algunas de sus propias emisiones de gases de efecto invernadero—. Los datos están disponibles públicamente.

Descubrimos que más del 90 % de estos créditos eran improductivos al momento de nuestra evaluación. Esto significa que en realidad no han evitado ninguna deforestación y, por lo tanto, no han tenido un impacto climático positivo. La razón principal por la que no tuvieron éxito es que las tasas de deforestación de referencia que asumieron para el área eran demasiado altas, lo que resultó en beneficios tremendamente sobreestimados.

Entonces, ¿usted diría que los esquemas de pagos por servicios ambientales deberían emplearse solo en lugares donde la deforestación representa un gran riesgo?

En mi opinión, nuestras acciones de conservación generalmente deben enfocarse más en las amenazas, sí. Por ejemplo, a menudo vemos que las personas optan por inscribir solo las partes de sus tierras forestales que de todos modos no talarán, en cuyo caso los esquemas de pago por servicios ambientales no ayudarán. Por ejemplo, en el Programa Nacional de Conservación de Bosques de Perú, un programa piloto, cuando se les preguntó, muchas personas eligieron preservar las áreas altas y alejadas que no podían usarse para agricultura. Este sesgo de selección “alto y lejano” también es bastante común cuando los países u organizaciones deciden qué áreas proteger, buscando los resultados más fáciles.

Por supuesto, incluso si protegiéramos todas las áreas que hoy están amenazadas, todavía existe el riesgo de que la gente vaya a aquellas que no lo están —lo que llamamos fuga—. No obstante, lo que hallamos es que la fuga sigue siendo parcial y es mayor en proyectos pequeños, porque en este entorno la gente puede mover con más facilidad las presiones “al vecino”, por así decirlo.

Para proyectos más grandes, algunas actividades de alto valor, como las plantaciones de palma aceitera, aún pueden ir a otra parte, pero para cosas como la agricultura de tala y quema, mudarse puede no valer la pena.

Uno de los riesgos de dirigir todos los esfuerzos a lugares donde el riesgo de deforestación es mayor es que allí sea más probable que fracasen, en cuyo caso no se habrá logrado nada.

Es cierto, y por eso puede que se desee centrarse en amenazas importantes pero manejables, donde un pago de compensación podría inclinar la balanza y realmente marcar una diferencia. Además, no querrás pagar solo a los “malos”: ¿qué hacer con las áreas con poblaciones indígenas que gestionan bien sus bosques —no deberían ser recompensadas—? Creo que recompensar a los buenos, en países con alta cobertura forestal y baja deforestación, como las Guyanas en América del Sur o Gabón en África, donde las presiones actualmente son bajas pero crecientes, es un enfoque complementario importante.

Pero el foco estratégico debería estar en áreas de alto riesgo.

Sin embargo, otra cosa que advierte en uno de los artículos es que los proyectos tienden a atraer a participantes que ya están orientados hacia la conservación. Para lograr un mayor impacto es probable que haya más regocijo en el cielo por un puñado de pecadores que se convirtieran.

Exacto. En términos científicos eso se llama “sesgo de selección adversa”: los buenos serán los primeros en la cola para hacerse con el dinero. En los esquemas de certificación para etiquetar productos sostenibles, por ejemplo, es extremo —porque normalmente no hay mecanismos para enfocarse solo en las zonas más vulnerables o los actores más peligrosos—. La norma es la norma, así que todos los que ya hacen las cosas bien tienen todo el derecho a inscribirse y recibir un pago.

Pero, por el contrario, si solo pagas a los malos, tu intervención no se percibirá como socialmente aceptable, y eso podría acabar con todo el proyecto. Así que hay que encontrar el balance adecuado.

¿Sería esta la razón principal por la que no son eficaces los esquemas de certificación de bosques gestionados de forma sostenible o de productos agrícolas supuestamente respetuosos con los bosques? Creo que es uno de los enfoques con peores resultados en su análisis, ¿es así?

Aún nos falta más evidencia, pero creo que la certificación tiene este problema particular, que está más expuesta al sesgo de la selección adversa. También tiene el problema de que a menudo depende de una prima a ser pagada por los consumidores, y con frecuencia esas primas no han sido muy elevadas. Además, hay problemas con las diferentes normas de certificación que pueden confundir a los consumidores. Entonces se necesitará un certificador de certificadores —lo que nos lleva de nuevo a los problemas a los que se enfrenta Verra—.

Una crítica fundamental a los pagos por servicios ambientales es que una vez que empezamos a pagar a ciertas personas por no hacer algo que no queremos que hagan, los que ya no lo hacían pueden llegar a esperar dinero también. ¿Cómo podemos hacer frente a esta situación?

Es lo que llamamos “desplazar la motivación intrínseca”. En la revista Ecological Economics existe una buena colección de estudios de casos sobre este tema, y los resultados son bastante dispares.

En algunos casos se produce desplazamiento, pero no con tanta frecuencia como predecirían algunos politólogos. Principalmente encontramos que los pagos dejan intactas las motivaciones subyacentes de las personas. Y en algunas situaciones incluso vemos una “aglomeración”, en las que el hecho de que algunas personas reciban un pago hace que tanto ellas como otras personas se den cuenta de que están haciendo algo bueno para la sociedad, y por eso continúan haciéndolo aún después de que finaliza el plan de pago.

Obviamente, cuando la conservación funciona bien debido a una motivación intrínseca, no hay razón para empezar a pagarle a la gente. Creo que algunos proyectos que provocaron un “desplazamiento” probablemente hayan aplicado el instrumento en el entorno equivocado. Para mí, ese es otro argumento para que los pagos y los esquemas de créditos de carbono se enfoquen en áreas con amenazas documentadas —y dejen de lado otros lugares—.

También existe cierto riesgo de que se produzca un “efecto imán”, lo que significa que los pagos atraen migración a la zona. Es un efecto potencial no deseado con el que debemos tener cuidado, y creo que es una razón para no hacer incentivos demasiado altos. Debería valer la pena que la gente participe en estas cosas, pero no debería haber grandes beneficios, porque eso puede tener consecuencias imprevistas. Hay que pagar lo suficiente para inclinar la balanza y asegurarse de que la población local esté mejor, pero no se debe exagerar.

Una de las revisiones de las que usted es coautor concluye que hay “sorprendentemente poca evidencia” sobre los impactos de los pagos por servicios ambientales, y que “la poca disponible es preocupantemente decepcionante”. Las personas que lean esto podrían preguntarse por qué deberíamos seguir haciendo eso.

Creo que es bueno para nosotros afrontar estos resultados, porque hay algunas ilusiones sobre lo que se puede lograr. En muchos sentidos, todavía estamos al comienzo del camino. Gran parte del debate es sobre el dinero —que nuestros problemas actuales pueden resolverse con algunos miles de millones para cubrir el déficit de financiación—. Obviamente, esto redunda en beneficio de las organizaciones que lo impulsan, porque aumentaría sus presupuestos.

Pero creo que ignora el hecho de que a menudo sabemos muy poco sobre cómo utilizar ese dinero de manera más eficaz. Aún me asusta el poco reconocimiento que hay del hecho de que no diseñamos nuestras intervenciones lo suficientemente bien como para ser capaces de demostrar al final el valor económico.

Dicho esto, también hay muchos esquemas que están funcionando bien, y ciertamente no estoy diciendo que no debamos invertir más en estas cosas —estoy diciendo que deberíamos hacerlo mejor—. La biodiversidad y la crisis climática están aquí y debemos hacer algo al respecto. Y como también señala nuestra revisión, si bien los pagos por servicios ambientales no son una solución mágica, aún funcionan mejor que la mayoría de los otros enfoques de conservación.

Por supuesto, algunas personas dirán que no deberíamos confiar tanto en soluciones de tipo compensatorio y que, en cambio, debemos resolver los problemas de raíz. En el caso de la crisis climática, creo que eso puede ser verdad, pero para la pérdida de biodiversidad, las grandes luchas —como el cambio de uso de la tierra, la deforestación y la caza ilegal— se dan principalmente en los trópicos, donde viven muchas especies amenazadas.

Me doy cuenta de que, si se toman nuestras conclusiones sobre los incentivos para la conservación de forma aislada, pueden sonar muy pesimistas. Pero también soy más optimista —debido a los buenos ejemplos que existen—. Para mí, lo importante es que las personas que invierten dinero en esto deberían pensar más en cómo descubrir qué funciona y qué no.

A menudo no somos lo suficientemente pacientes. Tendemos a pasar de una moda conservacionista a la siguiente. Intentamos algo nuevo, nos decepcionamos, pasamos a otra cosa y volvemos a ser demasiado optimistas sobre lo que podríamos lograr. Lo que deberíamos hacer es tomarnos más tiempo para identificar los problemas y perfeccionar un enfoque prometedor hasta que lo hagamos funcionar.

Artículo traducido por Daniela Hirschfeld